Madencilik faaliyetleri Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen teşviklerden yararlandırılır. Ancak hazır beton, asfalt ve yapı elemanları üretim tesisleri, imalat sanayi sektörü dışında madencilik faaliyeti kapsamında değerlendirilmez.
06 Ekim 2018 Tarihli Resmi Gazete
Sayı: 30557
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2018/7
Karar Sayısı: 2018/80
Karar Tarihi: 5/7/2018
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 127 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 28/11/2017 tarihli ve 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 47. maddesiyle 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 9. maddesine eklenen fıkraların,
B. 58. maddesiyle 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 4. maddesine eklenen beşinci fıkranın,
C. 71. maddesiyle 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a eklenen geçici 29. maddenin,
Anayasa’nın 2., 5., 6., 7., 8., 56., 87., 123., 127., 161., 163. ve 169. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükümleri
İptali talep edilen kuralların yer aldığı 7061 sayılı Kanun’un;
1. 47. maddesiyle değişiklik yapılan 3213 sayılı Kanun’un 9. maddesi şöyledir:
“Maden teşvik tedbirleri:
Madde 9 – (Değişik: 26/5/2004 -5177/4 md.)
(Değişik birinci fıkra: 10/6/2010-5995/4 md.) Madencilik faaliyetleri Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen teşviklerden yararlandırılır. Ancak hazır beton, asfalt ve yapı elemanları üretim tesisleri, imalat sanayi sektörü dışında madencilik faaliyeti kapsamında değerlendirilmez.
Ürettiği madeni yurt içinde ve kendi tesisinde işleyip ek katma değer sağlayanlardan, bu tesislerde üretimde değerlendirilen maden miktarı için Devlet hakkının % 50’si alınmaz. (Ek cümle: 29/12/2005-5446/1 md.; Değişik ikinci cümle: 4/2/2015-6592/5 md.) Bu hüküm I. Grup madenler, II. Grup (a) ve (c) bendi madenler ve mıcır ile kaba inşaat, baraj, gölet, liman, yol ve benzeri yapılarda kullanılan her türlü yapı hammaddesi için uygulanmaz.
(Mülga üçüncü fıkra: 29/12/2005-5446/1 md.)
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/47 md.) Bu Kanunun 30 uncu maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında ihale edilecek II. Grup (c) bendi ve IV. Grup maden sahaları, 47 nci maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında ihtisaslaşmış Devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına devredilen maden sahaları, bu kuruluşlar ve bunların bağlı ortaklıkları ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ihale edilecek maden sahaları için işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere, ilk on yıl süreyle 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında ağaçlandırma bedeli hariç herhangi bir bedel alınmaz.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/47 md.) Bu maddenin dördüncü ve beşinci fıkraları kapsamı dışındaki sahalardan işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk on yıl süreyle 6831 sayılı Kanuna göre alınan arazi izin bedelinin %50’si alınır. Alınan arazi izin bedelinde her yıl 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranı nispeti artışı dışında başkaca bir artış yapılmaz. ”
2. 58. maddesiyle değişiklik yapılan 4706 sayılı Kanun’un 4. maddesi şöyledir:
“Doğrudan satış
Madde 4 – Hazineye ait taşınmaz mallar;
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Savunma, güvenlik, adalet ve istihbarat hizmetlerini yürüten personel tarafından kullanılanlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, döner sermayelerin, fonların, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç özel kanunla kurulmuş diğer kamu idarelerinin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müesseselerinin ve sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait diğer ortaklıklar ve şirketlerin mülkiyetinde veya tasarrufunda bulunan kamu konutları ekonomiye kazandırılır. Buna ilişkin her türlü iş ve işlemin yürütülmesinde mahalli idarelere ait konutlar için ilgili idareler, diğerleri için Bakanlık yetkilidir.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Savunma, güvenlik, adalet ve istihbarat hizmetlerini yürüten personel tarafından kullanılan kamu konutlarının beşinci fıkraya göre değerlendirilmek suretiyle ekonomiye kazandırılmasına ilgili bakanlıkların uygun görüşü alınmak şartıyla Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Kat mülkiyeti kurulan kamu konutları bağımsız bölümler halinde, üzerinde kat mülkiyeti kurulmamış kamu konutu bulunan taşınmazlar ise üzerindeki yapılarla birlikte bir bütün olarak, 2886 sayılı Devlet İhale Kanununda yer alan hükümler çerçevesinde ihale yoluyla satılır. Taşınmazların satışından elde edilen gelirler, genel bütçeli idarelerde ilgili idarenin merkez muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve özel gelir kaydedilir. Özel gelir kaydedilen bu tutar karşılığında idarenin yatırım bütçesine öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ödenek kaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Özel bütçeli idarelerde bu gelirler muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve bütçelerine gelir olarak kaydedilir. İdareler bu gelirleri öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde ödenek eklemek suretiyle kullanır. Diğer kamu idarelerinde ise, elde edilen gelirler kendi mevzuatına göre muhasebe birimi hesaplarına aktarılarak bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve ilgili mevzuatına göre öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla kullanılır. Değerlendirme işlemleri sırasında taşınmazlar için yapılan masraflar aktarılacak gelirlerden düşülür.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) İhale yapıldığı tarihte görev, sıra ve hizmet tahsisli ve kat mülkiyeti kurulan kamu konutlarında oturanlar, ikamet ettikleri kamu konutunu öncelikli olarak satın alma hakkına sahiptirler. İhale bedeli öncelikli alım hakkı sahibi tarafından peşin veya dört yıla kadar kanuni faizi ile birlikte taksitli olarak ödenebilir, peşin olarak ödenmesi halinde yüzde on indirim uygulanır.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Yapılan ihale sonucunda oluşan ihale bedeli, öncelikli satın alma hakkı bulunanlara tebliğ edilir. Öncelikli alım hakkı sahibinin, içerisinde oturduğu kamu konutunu bu bedeli üzerinden satın almak istemesi ve tebligattan itibaren onbeş gün içerisinde ihale bedelini peşin ödemesi veya peşinatı ödeyerek taksitli satış sözleşmesi düzenlemesi halinde bu durum, en yüksek teklif veren istekliye bildirilir. Ancak, öncelikli satın alma hakkı sahibinin aynı süre içerisinde kamu konutunu satın almak istemediğini bildirmesi, bu süre içerisinde herhangi bir bildirimde bulunmaması ya da yükümlülüklerini yerine getirmemesi halinde, en yüksek teklif veren istekliye tebligat gönderilerek ihale bedelini peşin veya taksitle ödemesi gerektiği bildirilir. Bu durumda kamu konutunda oturana tebligat yapılarak konutu iki ay içerisinde tahliye etmesi istenir ve konutun tahliyesi sağlanır. https://goo.gl/RkqgJX
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Kamu konutlarının ekonomiye
kazandırılmasına ilişkin işlemlerde ilgili kurum ve kuruluşlar; Bakanlık tarafından istenen her türlü bilgi ve belgeyi vermeye, yapılacak işlemleri kolaylaştırıcı her türlü tedbiri almaya ve Bakanlık tarafından yapılması istenilecek iş ve işlemleri yapmaya yükümlüdür.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Kamu konutlarının ekonomiye
kazandırılmasında uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirlemeye ve ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye mahalli idarelere ait konutlar için ilgili idareler, diğerleri için Bakanlık yetkilidir.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) 26/4/2012 tarihi itibarıyla belediye ve mücavir alan sınırları içinde yer alan ve imar planı bulunmayan veya imar planında tarımsal amaca ayrılan Hazineye ait tarım arazilerini 30/3/2014 tarihi itibarıyla en az üç yıldan beri tarımsal amaçla kiralayan ve kira sözleşmesi halen devam eden kiracıları veya bu arazileri aynı süreyle tarımsal amaçla kullanan ve kullanımlarının halen devam ettiği belirlenen kullanıcıları ya da paydaşlarından; bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içerisinde bu arazileri doğrudan satın almak için başvuruda bulunan ve tespit ve tebliğ edilen rayiç bedeli itiraz ve dava konusu etmeksizin kabul edenler bu fıkraya göre hak sahibi sayılır. Tarımsal amaçlı yapılar ile esaslı unsuru tarımsal faaliyet olması koşuluyla üzerinde sürekli ikamet amacıyla konut bulunan tarım arazileri de bu fıkra kapsamında değerlendirilir. Bu araziler rayiç bedelin tamamı üzerinden doğrudan satılır. Rayiç bedelin taksitle ödenmesi halinde, bu bedelin yüzde yirmisi, yapılan yazılı tebligat tarihinden itibaren en geç üç ay içinde, kalanı ise en fazla beş yılda on eşit taksitte kanunî faizi ile birlikte ödenir. Satılan tarım arazilerinin satış tarihinden itibaren yirmi yıl içerisinde imar planında tarım dışı amaca ayrılması halinde, güncel rayiç bedeli ile satış tarihinden itibaren Yİ-ÜFE (bir önceki yılın aynı ayına göre değişim) oranında artırılarak güncellenen rayiç bedeli arasındaki fark, bu fıkradaki hükümlere göre en son kayıt malikinden tahsil edilir, bu hususta tapu kütüğüne gerekli belirtme yapılır. Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin olarak bu fıkrada hüküm olmayan hallerde; ecrimisil ve kira bedellerinin mahsubuna ilişkin hükümleri hariç olmak üzere, 19/4/2012 tarihli ve 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hâzineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanunun Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin hükümleri kıyasen uygulanır.
(Ek fıkra: 28/11/2017-7061/58 md.) Kamu konutlarının ve Hazineye ait tarım arazilerinin satışından elde edilen gelirler hakkında 5 inci maddenin beşinci fıkrası hükmü uygulanmaz. ”
3. 71. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen geçici 29. madde şöyledir:
‘‘Geçici Madde 29 – (Ek: 28/11/2017-7061/71 md.)
5 inci maddede düzenlenen net borç kullanımı tutarı 2017 yılı için, 1/1/2017 tarihinden geçerli olmak üzere, Bakan ve Bakanlar Kurulu tarafından artırılan net borç kullanım tutarına otuz yedi milyar Türk lirası ilave edilerek uygulanır. ”
B. İlgili Görülen Kanun Hükümleri
1. 3213 sayılı Kanun’un ilgili görülen 3., 30. ve 47. maddeleri şöyledir:
“Tanımlar:
Madde 3 – (Değişik: 26/5/2004 – 5177/2 md.)
Kanunda geçen deyimler aşağıda açıklanmıştır:
İhtisaslaşmış Devlet Kuruluşu: Maden İşleri Genel Müdürlüğü, MTA Genel Müdürlüğü, TKİ Kurumu Genel Müdürlüğü, TTK Genel Müdürlüğü, Eti Maden İşletmeleri Genel Müdürlüğü, EİE İdaresi Genel Müdürlüğü, DSİ Genel Müdürlüğü, Sanayi ve Ticaret, Tarım ve Köy’işleri, Çevre ve Orman bakanlıklarına bağlı kuruluşlar, Karayolları Genel Müdürlüğü ve Elektrik Üretim A.Ş. gibi madencilik faaliyetleri ile ilgili konularda ihtisas sahibi Devlet kuruluşları.
“İhale:
Madde 30 – (Değişik: 4/2/2015-6592/15 md.)
Herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş alanlar ile II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler dışındaki yeni alanlar ihale yolu ile ruhsatlandırılır. İhale ilanı Resmî Gazete ‘de yayımlanır.
İhale bedeli işletme ruhsat taban bedelinden az olamaz.
Maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, istihdam, yatırım, ülke ihtiyaçları ve benzeri hususlar dikkate alınarak şartnamelerde açıkça belirtmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılabilir. Bu ihalelerde rezervin özellikleri dikkate alınarak ihaleye katılma şartları, taban ihale bedeli, ihale bedelini ödeme şekli ve süresi, üretim süreleri veya tesislerin yatırım süreleri ve diğer hususlar şartnameler ile belirlenebilir.
Ruhsat sahaları arasında tek başına madencilik yapılamayacak büyüklükteki alanlara ruhsat verilmez. Bu alanlar bitişik ruhsat sahipleri arasında ihale edilir. İhalelik durumda olan ve madencilik yapılabilmesi için uygun büyüklükte olmayan sahalar, çevresindeki ruhsatsız alanlar veya diğer ihalelik sahalarla birleştirilerek ihale edilir.
Havza madenciliğini geliştirmek ve jeolojik yapıyı aydınlatmak amacıyla yeni oluşturulan alanlar ile herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş sahalar, alan sınırlamasına bakılmaksızın birleştirilerek ihale edilebilir. Bu şekilde ihale edilen sahaların ruhsatlandırılmasında 16 ncı maddedeki alan sınırlaması aranmaz.
Mülga 6309 sayılı Maden Kanunu hükümleri uyarınca verilmiş olan ve bu Kanuna göre ruhsat hukuku devam eden çakışmalı işletme ruhsat sahalarında yeni bir maden bulunması hâlinde, çakışmak alandaki maden hakkı bu ruhsat sahipleri arasında ihale edilerek ruhsatlandırılır.
Sahaların ihalesinden elde edilen gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir. Bu Kanun kapsamındaki iş ve işlemler için ihtiyaç duyulan ödenekler Bakanlık bütçesinde öngörülür.
(Ek fıkra: 21/3/2018-7103/32 md.) Bu madde kapsamında bir sahanın ihalesinin iki defa yapılmasına rağmen sahaya müracaat olmaması durumunda sahanın aramalara açık hale geleceği Genel Müdürlükçe ilan edilir. İlan edilen sahaya bir aylık sürede müracaat olması durumunda belirlenen ihale taban bedeli üzerinden ruhsatlandırılır. Müracaatın birden fazla olması durumunda müracaat edenler arasında yeniden ihale edilir. ”
“Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü hizmetleri ile ilgili haklar:
Madde 47 – (Değişik:26/5/2004 – 5177/21 md)
Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü herhangi bir ruhsat veya izne gerek kalmadan, madencilik yapılabilecek bütün sahalarda, Kurumun yürüttüğü bir projeye bağlı olarak arama faaliyetlerinde bulunabilir. Üçüncü kişilere ait ruhsatlı alanlarda yaptıkları arama faaliyetleri sonucunda bulduğu aynı grup madenler ile ilgili hiçbir hak talebinde bulunamaz. Bu alanlar içinde arama ruhsatını aldığı diğer grup madenler, ruhsat süresi sonunda Genel Müdürlük tarafından 30 uncu madde hükümlerine göre ihale edilir. İşletme izin sınırları içerisindeki arama faaliyetleri ruhsat sahibinden izin alınarak yapılır.
Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü, ruhsatlı alanlarda yaptığı çalışmalar sonucu elde ettiği bilgi ve belgeleri, bir rapor halinde Genel Müdürlüğe ve talebi halinde ruhsat sahibine verebilir.
(Değişik üçüncü fıkra: 3/6/2007-5686/18 md.) Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü bu Kanun hükümlerine göre arama ruhsatı alarak bulduğu madenler için 15 inci maddeye göre buluculuk hakkını kazanır. Arama ruhsat süresi sonuna kadar Genel Müdürlüğe devredilen bu ruhsatlar 30 uncu madde hükümlerine göre ihale edilir. İhale sonucu elde edilen gelirin %50 ’si MTA ’ya kaynak geliri olarak aktarılır.
(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/16 md.; Değişik dördüncü fıkra: 18/5/2017-7020/11 md.) Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü tarafından buluculuk hakkı kazanılan maden ruhsat sahaları, bedeli karşılığında ihtisaslaşmış Devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına Bakan onayı ile devredilebilir. Devir aşamasında bu Kanunun 17 nci maddesinde belirtilen süreler bu kararların uygulanması esnasında aranmaz. Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü, Kanunun 17 nci maddesinde belirtilen arama dönemi faaliyet raporları yerine kaynak/rezerv raporu verir.
(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/16 md.) Bakanlık tarafından, ruhsat müracaatlarına kapatılan alanlar ile havza ve kuşak madenciliğini geliştirmek ve jeolojik yapıyı aydınlatmak için herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş alanlarda, Bakanlıkça da gerekli görüldüğü takdirde Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğüne arama faaliyeti yaptırılmak, gayesiyle ruhsat verilir. İşletilebilecek maden varlığının belirlenmesi halinde, bu alanlardan ruhsat müracaatına kapatılan alanlardaki madenlerin işletilmesi için Bakanlar Kurulu kararı, diğer alanlar için ise bu madde ve 30 uncu madde hükümlerine göre Genel Müdürlük tarafından ihale edilir.
Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü tarafından arama ve araştırma faaliyetlerinde bulunmak üzere memuriyet mahalli dışında görevlendirilen personele Harcırah Kanununun 50 nci maddesi ile ilişkilendirilmeksizin, her yıl Bütçe Kanunu ile belirlenen gündelik harcırah miktarının iki katı tutarında, Harcırah Kanunu hükümlerine göre gündelik ödenir. Bu şekilde görevlendirilen personele Harcırah Kanununun 50 nci maddesine göre ayrıca bir ödeme yapılmaz. Yapılacak söz konusu ödeme tutarının yarısı, Kurumun ücretli işlerinden sağladığı gelirlerden karşılanır. (Ek cümle: 10/6/2010-5995/16 md. ; Mülga son cümle; 4/2/2015-6592/25 md.)”
2. 4749 sayılı Kanun’un ilgili görülen 5. maddesi şöyledir:
“Borçlanma, ikraz ve garanti limiti
Madde 5 – Malî yıl içinde 1 inci Maddede belirtilen ilkeler ve malî sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir.
(Değişik ikinci fıkra: 16/7/2008-5787/3 md.) Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir.
Vadesinde nakden ödenenler hariç, çeşitli kanunlara dayanılarak ikrazen ihraç olunan özel tertip Devlet iç borçlanma senetleri bu limitin hesaplanmasında dikkate alınmaz. Malî yıl içerisinde ikrazen ihraç edilecek özel tertip Devlet iç borçlanma senetlerinin limiti her yıl bütçe kanunlarıyla belirlenir.
(Değişik son fıkra: 16/7/2008-5787/3 md.) Mali yıl içinde sağlanacak garantili imkân ve dış borcun ikrazı limiti, yılı bütçe kanunuyla belirlenir. ”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 1/2/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 47. Maddesiyle 3213 Sayılı Kanun’un 9. Maddesine Eklenen Fıkraların İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
3. Dava konusu kurallar, devlet ormanlarında gerçekleştirilecek madencilik faaliyetleri yönünden birtakım teşvik hükümleri öngörmekte ya da teşvik niteliğinde karar alınması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki tanımaktadır.
4. Bu kapsamda düzenlenen teşviklerden ilki, dava konusu dördüncü fıkradır. Kural; 3213 sayılı Kanun’un 30. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında ihale edilecek II. Grup (c) bendi ve IV. Grup maden sahaları, 47. maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında ihtisaslaşmış devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına devredilen maden sahaları, bu kuruluşlar ve bunların bağlı ortaklıkları ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ihale edilecek maden sahaları için işletme izninin düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk on yıl süreyle 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında ağaçlandırma bedeli hariç herhangi bir bedelin alınmayacağını öngörmektedir.
5. Devlet ormanlarında gerçekleştirilen madencilik faaliyeti nedeniyle 6831 sayılı Kanun uyarınca alınması gerekli bedeller, 6831 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılmış Orman Kanununun 16 ncı Maddesinin Uygulama Yönetmeliği’nin (Yönetmelik) 8. ve 20. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu kapsamda alınan bedeller ağaçlandırma bedeli, arazi izin bedeli ve ön izin bedelinden ibarettir.
6. 3213 sayılı Kanun’un 30. maddesinin üçüncü fıkrasında maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, istihdam, yatırım, ülke ihtiyaçları ve benzeri hususlar dikkate alınarak şartnamelerde açıkça belirtilmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihalelerin yapılabileceği hükme bağlanmış olup 47. maddesinin dördüncü fıkrasında da Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü tarafından buluculuk hakkı kazanılan maden ruhsat sahalarının -bedeli karşılığında- ihtisaslaşmış devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanının onayı ile devredilebileceği öngörülmüştür.
7. Kanun’un 3. maddesinde; ihtisaslaşmış devlet kuruluşu olarak Maden İşleri, Maden Tetkik ve Arama, Türkiye Kömür İşletmeleri, Türkiye Taşkömürü, Eti Maden İşletmeleri, Elektrik İşleri Etüt İdaresi, Devlet Su İşleri ile Karayolları Genel Müdürlükleri; Bilim, Sanayi ve Teknoloji; Gıda, Tarım ve Hayvancılık ile Orman ve Su İşleri bakanlıklarına bağlı kuruluşlar ve Elektrik Üretim A.Ş. gibi madencilik faaliyetleri ile ilgili konularda ihtisas sahibi devlet kuruluşlarının ifade edildiği açıklanmıştır.
8. Bu itibarla işletme hakkının ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihalelerle kazanıldığı II. Grup (c) bendi ve IV. Grup maden sahaları, Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü tarafından buluculuk hakkı kazanılan ve ihtisaslaşmış devlet kuruluşları ile bunların bağlı ortaklıklarına devredilen maden sahaları ile ihtisaslaşmış devlet kuruluşları ve bunların bağlı ortaklıkları ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ihale edilecek maden sahaları için işletme izninin düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk on yıl süreyle 6831 sayılı Kanun kapsamında alman bedellerden ağaçlandırma bedeli haricindeki hiçbiri alınmayacaktır. Bu çerçevede alınmayacak bedeller, arazi izin bedeli ile ön izin bedelidir.
9. Dava konusu beşinci fıkrada devlet ormanlarında gerçekleştirilen madencilik faaliyetleriyle ve belirli bir grup maden sahalarıyla sınırlı olarak teşvik öngörüp öngörmeme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki tanınmıştır. Kural uyarınca IV. Grup işletme izinli maden ruhsat sahalarının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, istihdamı, yatırım ve ülke ihtiyaçları dikkate alınarak ara ve uç ürün üretmek şartıyla, bu ruhsatlardan işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere, on yıl süreyle 6831 sayılı Kanun kapsamında ağaçlandırma bedeli hariç diğer bedellerin alınıp alınmayacağını belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.
10. Dava konusu altıncı fıkra ise dördüncü ve beşinci fıkralar kapsamı dışındaki sahalardan işletme izni düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk on yıl süreyle 6831 sayılı Kanun’a göre alınan arazi izin bedelinin %50’sinin alınacağını ve alman arazi izin bedelinde her yıl 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranı nispeti artışı dışında başkaca bir artış yapılmayacağını hükme bağlamaktadır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
11. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarla ormanlarda gerçekleştirilen madencilik faaliyetleri nedeniyle kamu idarelerine ödenmesi gereken birtakım bedellerin alınmasından vazgeçildiği veya daha az bedel alınmasının öngörüldüğü, bu durumun devletin temel amaç ve görevlerine aykırı olarak ormanların hızla azalmasına ve çevrenin kirlenmesine yol açacağı, ormanlardaki madencilik faaliyetleri nedeniyle herhangi bir bedelin alınmamasının ya da alınan tutarların azaltılmasının izne konu alana karşılık gelen ormanlık alanın mali kaynak yokluğu nedeniyle yetiştirilememesine neden olacağı, bu nedenlerle ormanlarda madencilik faaliyetinin teşvik edilmesinde kamu yararının bulunmadığı, dava konusu kurallarla sınırları tam olarak çizilmeyen belirsiz bir alanda yürütme organına uygulama yetkisi verildiği, bu durumun hukuk devletinin gereği olan belirlilik ilkesiyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 5., 56. ve 169. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
12. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Anılan ilke bireylerin hukuk kurallarını önceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmeleri anlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Bir başka deyişle hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılması anlamına gelmemektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.
13. Hukuk devleti ilkesi gereğince yasama işlemlerinin kişisel yararları değil kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması gerekir. Bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme, kuralın kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığını araştırmakla sınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamu yararı kavramının Anayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak Anayasa Mahkemesinin kimi kararlarında da belirtildiği gibi kamu yararı bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Bu saptamanın doğal sonucu olarak da kamu yararı düşüncesi olmaksızın yalnız özel çıkarlar için veya yalnız belli kişilerin yararına olarak kural konulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanması hâlinde söz konusu kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer ve kuralın iptali gerekir. Açıklanan ayrık hâl dışında bir kuralın ülke gereksinimlerine uygun olup olmadığı bir siyasi tercih sorunu olarak kanun koyucunun takdirinde bulunduğundan yalnızca bu nedenle kamu yararı değerlendirmesi yapmak ve bu doğrultuda dava konusu kural ile kamu yararının gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemek anayasa yargısıyla bağdaşmaz.
14. Anayasa’nın 5. maddesine göre “…kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; … insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak… ” devletin temel amaç ve görevlerindendir. Anayasa’nın 56. maddesinde de belirtildiği üzere herkes sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir; çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek devletin ve vatandaşların ödevidir.
15. Anayasanın 169. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında “Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir./ Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz./ Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip edilmesine yol açan siyasî propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz. ” denilmektedir.
16. Anayasa’nın anılan maddesinin birinci fıkrasında, devlete ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunların çıkarılması görevi verilmiştir. Keza maddenin üçüncü fıkrasında, ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Ayrıca söz konusu maddenin ikinci fıkrasında, kamu yararının bulunması hâlinde devlet ormanlarının irtifak hakkına konu olabileceği belirtilmektedir. Buna göre devlet ormanlarının irtifak hakkına konu olması için kamu yararının bulunması zorunludur. Anayasa, devlet ormanları üzerinde özel mülkiyete izin vermemekte; sadece kamu yararının bulunması hâlinde irtifak hakkı tesis edilmesine olanak tanımaktadır. Önemli olan husus, bu hizmetlere ilişkin bina ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunması veya yapılmasındaki kamu yararının orman arazisinin bu hizmetlere tahsisini zorunlu hâle getirmesidir. Bu kapsamda kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerin talep edilen faaliyetin orman ekolojik sistemi dışında gerçekleştirilmesi imkânı bulunup bulunmadığı hususu gözetilmek suretiyle belirlenmesi gerekir.
17. Dava konusu kurallar, işletilen maden sahasının bulunduğu grubu, maden sahasını işleteni veya ihale eden kurum ve kuruluşları gözeterek devlet ormanlarındaki madencilik faaliyetleri nedeniyle alınan bazı bedeller yönünden muafiyet veya indirim öngörmekte ya da muafiyet tanınması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki vermektedir.
18. Anayasa’da öngörülen ilke ve kurallara uyulmak kaydıyla madencilik faaliyetlerinin yaygınlaştırılması ve gelişmesi amacıyla birtakım teşvikler öngörüp öngörmeme, öngörülen teşviklerin kapsam ve niteliğini belirleme kanun koyucunun takdir yetkisindedir. Bu konuda yapılacak düzenlemelerle kamu yararının gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini veya hangi ölçüde gerçekleşeceğini denetlemek ise yerindelik denetimi kapsamında olup anayasa yargısının denetiminin konusu dışında kalır.
19. Dava konusu kuralların amacının madde gerekçesinde “Madde ile, 3213 sayılı Maden Kanununun 9 uncu maddesinde değişiklik yapılmak suretiyle söz konusu işlemler için işletme ruhsatı düzenlendiği tarihten başlamak üzere ilk on yıl süreyle 6831 sayılı Orman Kanunu kapsamında herhangi bir bedel alınmaması öngörülmek suretiyle, bu türden sahaların ihalesinin ve yatırımlarının cazip hale getirilmesi ve yatırım ortamının iyileştirilmesi amaçlanmaktadır. ” şeklinde ifade edilmesi karşısında kurallarla kamu yararı dışında özel bir amaç güdüldüğü söylenemez.
20. Diğer yandan Bakanlar Kuruluna teşvik niteliğinde karar alma konusunda takdir yetkisinin tanındığı dava konusu beşinci fıkrada; Bakanlar Kurulunca teşvik öngörülebilecek maden sahalarının yalnızca ara ve uç ürün üreten IV. Grup işletme izinli maden ruhsat sahaları, tanınabilecek teşviğin kapsamının ağaçlandırma bedeli hâricindeki 6831 sayılı Kanun uyarınca alınan bedeller, teşvik süresinin de on yıl olduğu ve teşvik hükümlerinin uygulanacağı maden sahaları belirlenirken işletme izinli maden ruhsat sahalarının cinsinin, rezervinin, bulunduğu bölgenin, tenörünün, istihdamın, yatırımın ve ülke ihtiyaçlarının dikkate alınması gerektiği açıkça belirtildiği gözetildiğinde kuralın belirsiz olduğu yönünde bir değerlendirme yapmak da mümkün değildir.
21. Madencilik sektörü istihdamı yoğun bir sektör olması, hizmet ana ve yan sanayi sektörlerini teşvik etmesi, bölgesel ve yerel kalkınmayı ön plana çıkararak hem işsizliği önlemesi hem de göçü azaltması ve yer altından çıkarıldığı anda yüzde yüz katma değer yaratması gibi özellikleri nedeniyle ülke kalkınmasında büyük rol oynamaktadır. Madencilik sektöründe yer seçme şansının olmaması nedeniyle madenlerin oluştukları yerde üretilmesi zorunlu bulunmaktadır. Bu durumda madencilik ya oluştuğu yerden üretilerek ülke yararına sunulacak ya da bu temel kaynak yer altında bırakılacaktır. Bu itibarla devlet ormanlarındaki madencilik faaliyetinin cazip hâle getirilmesini ve iyileştirilmesini amaçlayan kuralların devletin kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak biçimindeki temel amaç ve görevlerine aykırı olduğu söylenemez.
22. Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde işletilebilmelerine izin verilebilmesi Anayasa Mahkemesinin 17/12/2002 tarihli ve E.2000/75, K.2002/200; 7/5/2007 tarihli ve E.2006/169, K.2007/55; 22/11/2007 tarihli ve E.2004/67, K.2007/83 sayılı kararlarında da belirtildiği üzere ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır.
23. 3213 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasında, devlet ormanları içinde yapılacak maden arama ve işletme faaliyetleri ile bu faaliyetler için zorunlu ve ruhsat süresine bağlı olarak yapılan geçici tesislere 6831 sayılı Kanun hükümlerine göre izin verileceği hükme bağlanmıştır. 6831 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrası uyarınca da devlet ormanları içinde maden aranması ve işletilmesi ile madencilik faaliyeti için zorunlu; tesis, yol, enerji, su, haberleşme ve altyapı tesislerine -fon bedelleri hariç- bedeli alınarak Orman ve Su İşleri Bakanlığınca izin verilecektir. Söz konusu fıkranın iptali talebi Anayasa Mahkemesinin, 26/1/2012 tarihli ve E.2010/85, K.2012/13 sayılı kararıyla, Anayasa’nın 169. maddesinde belirtilen ilkeler doğrultusunda fıkrada kamu yararı ve zorunluluk ölçütlerine yer verilmiş olduğu gerekçesiyle reddedilmiştir.
24. Kurallar, devlet ormanlarındaki madencilik faaliyetleri nedeniyle 6831 sayılı Kanun kapsamında alman bedellerin bir kısmının alınmamasını ya da eksik alınmasını veya alınmaması konusunda Bakanlar Kuruluna yetki tanınmasını düzenlemekte; buna karşılık devlet ormanlarında madencilik yapılması konusunda geçerli olan izin sisteminde herhangi bir değişiklik öngörmemektedir. Bu itibarla kurallarla bir yandan madencilik teşvik edilmekte iken bir yandan da devlet ormanlarında madencilik yapılması için gerekli olan kamu yararı ve zorunluluk unsurları muhafaza edilmek ve izin verilen alanın ağaçlandırılması için gerekli olan bedel şeklinde tanımlanabilecek ağaçlandırma bedelinin her hâlükârda alınması hükme bağlanmak suretiyle ormanların ve çevrenin korunması gözetilmektedir. Böylece kanun koyucu tarafından çatışan iki kamu yararı arasında bir denge kurulduğu anlaşılmaktadır. Kurallar; orman sayılan yerlerdeki madencilik faaliyetlerinin kendi mevzuatında yer alan bazı koşullar ve sınırlar çerçevesinde yürütülmesine, herhangi bir durumda ağaçlandırma bedelinin tahsil edilmesine ve devlet hakkı ile ek devlet hakkı ve taahhüt senedinde belirtilen borç ve taahhütlerin yerine getirilmesinin güvencesi olan teminatın alınmasına engel olmamaktadır. Anılan bu hususlar ile ormanların korunması ve ıslahıyla ilgili giderlerin bütçe kanunlarına konulacak ödeneklerle de karşılanabileceği dikkate alındığında kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında düzenlediği ve maden sahalarının özelliklerine göre farklılaşan ve süreye tabi olan birtakım teşvikler öngören kuralların, devletin ormanların ve çevrenin korunması ile geliştirilmesi yükümlülüğüyle bağdaşmadığı söylenemez.
25. Açıklanan nedenle kurallar, Anayasa’nın 2., 5., 56. ve 169. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
B. Kanun’un 58. Maddesiyle 4706 Sayılı Kanun’un 4. Maddesine Eklenen Beşinci Fıkranın İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
26. Dava dilekçesinde özetle; kamu konutlarının satışında kamu yararının bulunmadığı, kuralda yer alan kavramların açık ve anlaşılır olmadığı, bu itibarla kuralla Maliye Bakanlığına kamu konutlarıyla ilgili, sınırları belirsiz, temel ilkeleri ve çerçevesi çizilmemiş ve keyfi kullanıma müsait bir takdir yetkisinin tanındığı, bu durumun hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleriyle bağdaşmadığı ve yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu, mahallî idareler hâricindeki tüm kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde veya kullanımında bulunan kamu konutlarının tek bir statü hâlinde kabul edilerek ekonomiye kazandırılması konusunda yapılacak her türlü iş ve işlemlerde Maliye Bakanlığının tek başına yetkilendirilmesinin, kaynağını Anayasa’dan almayan bir yetkinin kullanılması sonucunu doğurduğu, mahallî idarelere ait kamu konutlarının satılıp satılmaması konusunda ilgili idarelerin karar vermesi gerekmekte iken kural kapsamında bu idarelere ait konutlara yer verilmek suretiyle anılan türdeki konutların satışa tabi tutulmasının yerel yönetimlerin özerkliğine aykırı olduğu, ilgili idarenin bir kararı veya görüşü aranmaksızın, fiilen bir kamu hizmetine tahsis edilip edilmediği gözetilmeksizin hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına ait kamu konutlarının ekonomiye kazandırılmasına ilişkin her türlü iş ve işlemin yürütülmesi konusunda Maliye Bakanlığının yetkilendirilmesinin idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu yönündeki anayasal ilkeyle de bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
